能源是美好生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，以更加清潔的能源供應(yīng)不斷滿足人們對美好生活的期待是能源發(fā)展的根本任務(wù)。按照我國能源資源稟賦，煤炭、石油、天然氣等一次能源人均儲量均大幅度低于世界平均水平。新中國成立70年來，能源領(lǐng)域長期存在的供求矛盾基本解決，更加高效、安全、清潔成為新問題。在這個過程中，以“大慶精神”為代表的創(chuàng)業(yè)奮斗精神，以石油勘探煉化、超大容量清潔燃煤發(fā)電機組、水電核電風(fēng)電光伏等清潔能源機組為代表的能源生產(chǎn)技術(shù)進步，以節(jié)能降耗減排為核心的綠色發(fā)展和綠色消費方式，都起到了十分重要的作用。同時，價格作為分工和交易得以實現(xiàn)的核心環(huán)節(jié)，作為社會化大生產(chǎn)得以組織的基本前提，價格管理體制和價格形成機制的改革不斷深入推進，也為能源事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了巨大的促進作用。

一、順利實現(xiàn)從計劃向市場體制的轉(zhuǎn)軌

（一）計劃價格體制的逐步建立和鞏固

新中國成立以后，為盡快促進國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，破除資本主義國家對我們的封鎖，國家通過社會主義改造、新建若干重大項目、上收部分經(jīng)濟管理權(quán)限等方式，逐步建立了計劃經(jīng)濟體制。新中國成立初期，我國能源基礎(chǔ)十分薄弱，幾近于空白，完全沒有能力通過自我積累的方式發(fā)展，滿足國民經(jīng)濟其他部門和居民生活的需要。從“一五”計劃至“五五”計劃，國家對電力、煤礦、石油等能源工業(yè)發(fā)展作出了具體部署，集中力量建設(shè)了一批大項目，煤炭、石油、電力價格管理權(quán)限也逐步上收到國家。這一體制的好處是通過集中力量辦大事，為社會主義經(jīng)濟發(fā)展提供了原始積累，但客觀上也存在著能源價格偏低且長期固化的弊端，從長期來看抑制了生產(chǎn)積極性。

（二）計劃向市場轉(zhuǎn)變的過渡——“雙軌制”

改革開放極大地促進了生產(chǎn)力發(fā)展，也帶動了能源消費的巨大增長。為保障能源供應(yīng)，調(diào)動能源生產(chǎn)積極性，價格管理部門首先在實踐中采取了逐步提高計劃價格，對超出計劃的部分實行更大力度的“超產(chǎn)加價”“超計劃加價”，將部分定價權(quán)限下放地方等方式，刺激了能源生產(chǎn)。從1980年到1992年，包括能源在內(nèi)的生產(chǎn)資料價格“雙軌制”制度基本確立。煤炭價格，在統(tǒng)配煤礦統(tǒng)一出廠價之外，實行了超包干基數(shù)加價、超遞增計劃加價、保電保鋼?；视妹憾ㄏ蚣觾r等多種加價政策。電力價格，在目錄電價之外，實行了隨燃、運價格變動的加價政策、地方集資辦電加價政策、還本付息電價政策、帶料加工電價政策等。石油天然氣價格，實行包干基數(shù)內(nèi)平價、包干基數(shù)外高價并存的雙軌制，并對超計劃部分收取儲量有償使用費等。生產(chǎn)資料價格“雙軌制”是中國特色漸進式改革的重要組成部分，較好地避免了體制轉(zhuǎn)換過程中，由于價格劇烈變化引起的利益過大調(diào)整的震蕩，減少了改革的風(fēng)險。

（三）市場機制的建立和完善時期

1992年黨的十四大決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。能源價格改革進程明顯加快。對于作為生產(chǎn)資料的一次能源價格，逐步取消了價格“雙軌制”，原油價格、天然氣出廠價格、除電煤以外的原煤價格等基本實現(xiàn)了向市場并軌。電煤中的“計劃煤”也轉(zhuǎn)化為重點合同煤，在政府指導(dǎo)下通過市場交易形成?！秲r格法》于1997年底頒布并于次年5月實施，使價格工作進一步走上法治化軌道。1998年，國內(nèi)成品油價格實現(xiàn)與國際市場價格接軌。2006年實施石油價格綜合配套改革，2008年實施成品油價格和稅費改革，妥善處理各方面利益關(guān)系，成品油價格基本理順。

電力、天然氣價格改革，是伴隨電力、天然氣生產(chǎn)方式和經(jīng)營管理體制改革逐步進行的。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的電力體制改革方案，2002年實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”，電價管理方式也變革為分別管理上網(wǎng)電價、銷售電價。為更加靈敏地反映燃料市場價格的變動對電力價格的影響，2004年建立了煤電價格聯(lián)動機制，根據(jù)市場煤價的變動合理調(diào)整上網(wǎng)電價；同時，為了促進煤炭清潔利用和清潔能源發(fā)展，在上網(wǎng)側(cè)實行了脫硫加價政策、可再生能源電價附加政策；為了抑制高耗能、高污染、資源密集產(chǎn)業(yè)過快發(fā)展，在銷售側(cè)實行了差別電價政策，對不符合產(chǎn)業(yè)政策要求的行業(yè)實行加價。根據(jù)我國天然氣行業(yè)生產(chǎn)、運輸、銷售一體化經(jīng)營的實際情況，2011年明確將天然氣價格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)，實行最高上限價格管理，并將定價方法由“成本加成”定價改為“市場凈回值”定價，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制。

二、黨的十八大以來能源價格改革不斷向縱深推進

（一）電力價格改革不斷深化

2015年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）印發(fā)，對新一輪電力體制改革作出重要部署。按照中央部署，電力價格改革在管住中間、放開兩頭、促進綠色發(fā)展、降低用電成本等方面取得重大突破。

一是管住中間，建立獨立監(jiān)管輸配電價制度。2014年以來，在總結(jié)國際經(jīng)驗基礎(chǔ)上，先后制定了省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法、成本監(jiān)審辦法、區(qū)域電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法、增量配電網(wǎng)配電價格指導(dǎo)意見等，并對31個省級電網(wǎng)、5個區(qū)域電網(wǎng)、30余條跨省跨區(qū)輸電專項工程核定了獨立輸配電價，完成了首輪省級電網(wǎng)輸配電價改革，初步建立了以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)定價制度，準(zhǔn)確核定成本，科學(xué)確定利潤，嚴(yán)格進行監(jiān)管，促進壟斷企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改進管理、降低成本、提高效率，維護消費者、經(jīng)營者合法權(quán)益。二是放開兩頭，不斷促進競爭性環(huán)節(jié)電價市場化。獨立輸配電價的核定，為發(fā)、用電雙方開展市場化交易創(chuàng)造了條件，凡是進入市場交易的電力，電價均放開由市場形成。2015年，明確了跨省跨區(qū)送電由送受電雙方按照“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”原則平等協(xié)商或通過市場化交易方式確定送受電量和價格，鼓勵通過招標(biāo)等競爭方式確定新建跨省送電項目業(yè)主和電價，并通過長期合同予以明確。對于暫時還不能完全放開的上網(wǎng)電價，實施更加透明和市場化的管理方式。2015年底，進一步完善煤電價格聯(lián)動機制，向社會公開發(fā)布電煤價格和電價調(diào)整的依據(jù)、計算公式、參數(shù)、調(diào)價周期、調(diào)價時間，增強煤電價格聯(lián)動的透明性和可預(yù)測性。2019年，明確新建集中式風(fēng)電、普通光伏電站等價格通過招標(biāo)形成。

三是運用價格杠桿，促進綠色發(fā)展。（1）加快實施風(fēng)電光伏電價退坡機制。為支持新能源行業(yè)發(fā)展，根據(jù)資源、建設(shè)成本等綜合條件，結(jié)合技術(shù)發(fā)展水平，2009年、2013年出臺風(fēng)電、光伏發(fā)電分資源區(qū)標(biāo)桿價格政策，標(biāo)桿電價高出燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的部分，通過向用戶收取可再生能源電價附加予以補償。隨著風(fēng)電、光伏的快速發(fā)展和技術(shù)進步，及時實施補貼退坡，2016年來已經(jīng)連續(xù)四次下調(diào)標(biāo)桿電價，預(yù)計2020年實現(xiàn)平價上網(wǎng)。（2）拓展環(huán)保電價實施范圍。在2008年開始實施脫硫加價的基礎(chǔ)上，逐步拓展到脫硝電價、除塵電價、超低排放加價，一方面反映燃煤機組的環(huán)境治理成本，另一方面促進燃煤的清潔利用。目前，我國統(tǒng)調(diào)燃煤發(fā)電機組已基本完成脫硫、脫硝和除塵改造，大部分完成了超低排放改造工作，減排成效顯著。（3）健全節(jié)能價格政策體系。在對限制類、淘汰類產(chǎn)業(yè)實行差別電價的基礎(chǔ)上，黨的十八大以來，陸續(xù)在鋼鐵、水泥、電解鋁等領(lǐng)域，以能耗作為分檔基礎(chǔ)，建立能耗越高、用電價格越高的階梯價格政策，通過經(jīng)濟手段促進企業(yè)自主加快節(jié)能改造，降低能耗。（4）支持清潔供暖。為支持北方地區(qū)清潔供暖，減少霧霾，對于具備資源條件，適宜“煤改電”的地區(qū)，采取推行上網(wǎng)側(cè)峰谷電價、完善銷售側(cè)峰谷分時電價政策、支持可再生能源與供暖企業(yè)開展電力直接交易等手段，降低用電成本；對于天然氣資源有保障，適宜“煤改氣”的地區(qū)，采取綜合措施降低用氣成本，重點支持農(nóng)村地區(qū)“煤改氣”。

四是綜合施策，降低用電成本。認真落實2015年中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于降低用能成本的要求，綜合采取多種措施，五年來累計降低實體經(jīng)濟用電成本近6000億元。主要措施有：（1）強化輸配電價監(jiān)管，核定電網(wǎng)合理收入。（2）取消電價中征收的公用事業(yè)附加、電氣化鐵路還貸電價、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金，降低重大水利工程建設(shè)基金、大型水庫移民后期扶持資金征收標(biāo)準(zhǔn)。（3）優(yōu)化基本電價執(zhí)行方式，放寬用電企業(yè)申請調(diào)整計費方式、減容、暫停的政策條件，取消兩部制電價中容量電費下限。（4）促進發(fā)電價格反映燃料價格變動和電力市場供求。根據(jù)燃煤價格變化，適時降低燃煤機組上網(wǎng)電價；推動電力市場化交易，降低市場交易電價。（5）針對轉(zhuǎn)供電主體在規(guī)定目錄電價基礎(chǔ)上過度加價行為，規(guī)范轉(zhuǎn)供電主體加價，打通“最后一公里”。（6）將國家降低電力企業(yè)增值稅等政策及時傳導(dǎo)到終端電價。

（二）成品油價格機制日漸完善

2013年3月，進一步完善成品油價格機制，將汽、柴油價格調(diào)整周期由22個工作日縮短至10個工作日，取消了國際市場油價波動4%才能調(diào)價的幅度限制。這樣，既可以更靈敏地反映國際市場油價變化，避免因滯后期過長導(dǎo)致的無風(fēng)險套利行為；又可保持國內(nèi)油價調(diào)整的合理節(jié)奏，避免調(diào)價過于頻繁，為國民經(jīng)濟運行提供平穩(wěn)的條件。2016年，為減輕國際市場油價過高或過低對國內(nèi)市場的影響，保障國內(nèi)能源長期安全，再次完善國內(nèi)成品油價格機制。設(shè)定成品油價格調(diào)控下限。當(dāng)國內(nèi)成品油價格掛靠的國際市場原油價格低于每桶40美元時，國內(nèi)成品油價格不再下調(diào)。建立油價調(diào)控風(fēng)險準(zhǔn)備金。成品油價格未調(diào)金額全部納入風(fēng)險準(zhǔn)備金，設(shè)立專項賬戶存儲，經(jīng)國家批準(zhǔn)后用于節(jié)能減排、提升油品質(zhì)量及保障石油供應(yīng)安全等。放開液化石油氣價格，簡化成品油調(diào)價操作方式。

（三）天然氣價格市場化進展顯著

一是統(tǒng)籌考慮國內(nèi)外能源市場供求及價格變化，有序放開氣源價格。2013年放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣價格；2014年放開液化天然氣氣源價格；2015年放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價格；2016年，先后放開化肥用氣價格，明確儲氣設(shè)施相關(guān)價格由市場決定，并在福建省開展門站價格市場化改革試點；2017年，明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場交易形成。通過“小步快走”的漸進式改革，國內(nèi)天然氣價格市場化程度顯著提高。目前占國內(nèi)消費總量80%以上的非居民用氣價格實現(xiàn)由市場主導(dǎo)形成，其中50%以上完全由市場形成，30%左右實行“上浮20%、下浮不限”的彈性機制。二是分步理順天然氣門站價格?？偨Y(jié)廣東、廣西試點經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)推廣天然氣價格形成新機制。為減少改革阻力，區(qū)分存量氣和增量氣，增量氣價格一步調(diào)整到與可替代能源價格保持合理比價的水平，存量氣價格分三步調(diào)整。

三是強化屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道價格監(jiān)管。根據(jù)天然氣管道運輸方式發(fā)展，及時強化管道價格監(jiān)管，建立起科學(xué)完善的管道運輸價格監(jiān)管制度。遵循“準(zhǔn)許成本+合理收益”的原則，從緊核定定價成本，推行信息公開。要求企業(yè)主動公開成本信息，強化社會監(jiān)督；定價部門公開成本監(jiān)審結(jié)論和定價依據(jù)，提高價格監(jiān)管透明度。城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)是天然氣供應(yīng)的“毛細血管”，天然氣配送是產(chǎn)業(yè)鏈“最后一公里”。針對配氣價格尚未單獨核定、各環(huán)節(jié)成本和價格沒有清晰界定，監(jiān)管規(guī)則不健全、價格管理制度化規(guī)范化程度不高的情況，建立起下游城鎮(zhèn)燃氣配送環(huán)節(jié)價格監(jiān)管框架，指導(dǎo)省級價格主管部門強化配氣價格監(jiān)管機制，構(gòu)建了天然氣輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)價格監(jiān)管體系。

三、價格改革的成就和基本經(jīng)驗

70年來特別是黨的十八大以來，能源價格改革不斷向縱深推進，取得了巨大成就，積累了大量寶貴的改革經(jīng)驗。

一是市場決定價格機制基本建立。價格改革預(yù)期目標(biāo)基本實現(xiàn)，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格基本放開，市場決定價格機制基本建立，優(yōu)化了資源配置效率，調(diào)動了社會資本投資積極性，激發(fā)了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，提高了市場供給能力。

二是“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心的定價制度初步建立。電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷產(chǎn)業(yè)，屬于需要保留的極少數(shù)定價項目。按照“準(zhǔn)確核定成本、科學(xué)確定利潤、嚴(yán)格進行監(jiān)管”的思路，以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心，搭建了自然壟斷行業(yè)和公共服務(wù)價格監(jiān)管制度框架。

三是促進降成本、調(diào)結(jié)構(gòu)成效顯著。堅持問題導(dǎo)向，聚焦供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點領(lǐng)域，不斷創(chuàng)新價格機制，形成一套有效的制度安排。降成本方面，通過煤電聯(lián)動、輸配電價改革、電力直接交易以及加強天然氣價格監(jiān)管、加大收費清理規(guī)范力度等措施，總計降低企業(yè)用能成本和收費負擔(dān)4000多億元。調(diào)結(jié)構(gòu)方面，對電解鋁、水泥、鋼鐵企業(yè)用電實行階梯電價政策，形成了有利于淘汰落后產(chǎn)能的倒逼機制，有力促進了技術(shù)提升和能耗下降；全面推行居民用電、用水、用氣階梯價格制度，調(diào)動居民節(jié)約資源積極性；出臺獎懲結(jié)合的環(huán)保電價和收費政策，以及北方地區(qū)清潔取暖價格政策，促進節(jié)能減排和霧霾治理。

四是“?；尽闭呖蚣艹醪酱_立。堅持底線思維，在推動改革的同時，保障困難群眾基本生活不受影響。在居民用電、用氣領(lǐng)域，建立完善了階梯價格政策，區(qū)分基本和非基本需求，對于基本需要，實行較低價格，確保群眾以可負擔(dān)的價格獲得基本能源公共服務(wù)；對于超出合理水平的消費需要，按照反映供應(yīng)成本的原則合理制定價格，既減少交叉補貼，又適當(dāng)抑制過度需求，促進能源節(jié)約。

四、未來能源價格改革方向展望基本經(jīng)驗

當(dāng)前，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。我國能源領(lǐng)域的主要矛盾也發(fā)生了重大變化，長期存在的能源短缺矛盾已經(jīng)得到解決，人們對美好生活的新期待要求更加清潔低碳、安全高效的能源供應(yīng)。

為此，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立和落實新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的能源價格機制，完善有利于綠色發(fā)展的價格政策，牢牢抓住價格這一資源配置的“牛鼻子”，進一步深化能源價格改革，建立有利于綠色發(fā)展的價格機制。將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟運行成本，促進資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和污染防治，推動形成綠色發(fā)展空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

完善差別化電價政策。全面清理取消對高耗能行業(yè)的優(yōu)待類電價以及其他各種不合理價格優(yōu)惠政策。嚴(yán)格落實鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉等7個行業(yè)的差別電價政策，對淘汰類和限制類企業(yè)用電（含市場化交易電量）實行更高價格。及時評估差別電價、階梯電價政策執(zhí)行效果，可根據(jù)實際需要擴大差別電價、階梯電價執(zhí)行行業(yè)范圍，提高加價標(biāo)準(zhǔn)，促進相關(guān)行業(yè)加大技術(shù)改造力度、提高能效水平、加速淘汰落后產(chǎn)能。鼓勵各地探索建立基于單位產(chǎn)值能耗、污染物排放的差別化電價政策，推動清潔化改造。

完善峰谷電價形成機制。加大峰谷電價實施力度，運用價格信號引導(dǎo)電力削峰填谷。探索在銷售電價總水平不變的前提下，建立峰谷電價動態(tài)調(diào)整機制，進一步擴大銷售側(cè)峰谷電價執(zhí)行范圍，合理確定并動態(tài)調(diào)整峰谷時段，擴大高峰、低谷電價價差和浮動幅度，引導(dǎo)用戶錯峰用電。鼓勵市場主體簽訂包含峰、谷、平時段價格和電量的交易合同。利用峰谷電價差、輔助服務(wù)補償?shù)仁袌龌瘷C制，促進儲能發(fā)展。利用現(xiàn)代信息、車聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，鼓勵電動汽車提供儲能服務(wù)，并通過峰谷價差獲得收益。完善居民階梯電價制度，推行居民峰谷電價。

積極探索碳排放權(quán)交易、可再生能源強制配額和綠證交易制度等綠色價格政策，運用價格機制引導(dǎo)綠色生產(chǎn)、綠色消費，逐步使節(jié)約能源、清潔使用能源、使用清潔能源成為人們內(nèi)心的自覺行為。